Pubblichiamo con il rilievo dovuto il contributo dell’Avv. Federico Palomba inviato alla Commissione speciale per la modifica dello Statuto sardo presieduta dal Presidente del Consiglio Regionale, On.le Piero Comandini.
Federico Palomba è stato Presidente della Giunta regionale dal 1994 al 1999 e successivamente membro del Parlamento italiano che continua a partecipare attivamente al dibattito politico culturale sardo.
Si tratta di un intervento innovativo e ricco di contenuto, caratterizzato da una visione della nostra regione ancorata al federalismo interno, con particolare attenzione alla democrazia partecipativa e soprattutto deliberativa e un approfondimento delle riforme strutturali.
Tali temi e l’approccio sviluppato nell’intervento sono ampiamente condivisi dalla Scuola di cultura politica Francesco Cocco.
All’on. Presidente del Consiglio Regionale della Sardegna
All’on. Commissione Speciale per la modifica dello Statuto sardo
Considerazioni su ipotesi di modifiche dello Statuto sardo (legge statutaria)
1. Premessa. Innanzi tutto ringrazio il Presidente del Consiglio Regionale, la Commissione speciale e l’intera Assemblea per avermi chiamato ad esprimere un’opinione circa la modifica dello Statuto Sardo.
Mi scuso preventivamente se le mie considerazioni sono presentate per iscritto e non di persona e se non saranno così estese come avrebbero consentito mie migliori condizioni di salute. Peraltro, non potrò esaminare tutti gli aspetti richiamati nell’art. 15 dello Statuto, non solo perché alcuni mi paiono di non maggiore importanza di altri, ma soprattutto perché mi sembra doveroso rimarcare specialmente alcuni aspetti di fondo che, a mio giudizio, devono essere base e obiettivo della riforma e che penso saranno stati e saranno poco presi in esame. Il mio contributo sarà, quindi, limitato e mirato.
Ometterò, dunque, di trattare temi pur di grande importanza come i rapporti con lo Stato e la difesa dell’autonomia anche contro ipotesi di autonomia differenziata, sempre in agguato, sui quali penso che altri interverranno o saranno intervenuti diffusamente; così come tratterò solo sommariamente temi di riforme di sistema, come il presidenzialismo. Ciò perché ritengo utile soffermarmi sui punti della rappresentanza e della partecipazione dei cittadini alla vita politica e pubblica.
2. Attuare il federalismo interno. Credo che dunque la riforma potrebbe e dovrebbe rappresentare l’occasione per l’impostazione di una revisione statutaria che favorisca il riavvicinamento dei cittadini alla partecipazione politica. Oggi uno dei problemi di maggiore preoccupazione è costituito dal loro allontanamento dalle sedi e dalle occasioni nelle quali esso è chiamato ad esprimere le sue scelte politiche. Il crescente astensionismo pone in forte crisi il principio della rappresentatività, essendo gli eletti espressione di un numero sempre più esiguo di potenziali elettori. La loro legittimazione al governo è così viepiù meno autorevole.
Inoltre, bisogna tener presente il problema del grave spopolamento di diverse aree e della continua riduzione della popolazione residente, comunque sempre più anziana. Ancora, occorre porre urgentemente in atto forme equitative che eliminino o riducano fortemente le condizioni di squilibrio economico e sociale, tuttora molto marcate, tra i diversi territori, quasi a segnare differenti modi di essere sud nel sud dell’Isola. Basta verificare i pil dei diversi territori per trovare una conferma alle disuguaglianze. Tutto ciò tenendo costantemente presenti i problemi della popolazione anziana e di quella giovane, che appaiono più in sofferenza di quella intermedia.
Di modo che sarebbe opportuno orientarsi verso forme di modifica che non riguardino solo l’interno del testo statutario ma che riflettano all’esterno i loro effetti, creando o rigenerando attrattività verso i cittadini e ridando speranze. Dunque, anche la macro-ingegneria statutaria dovrebbe avere come riferimento il riverbero degli effetti sulla popolazione sarda e non restare chiusa all’interno di formule autoreferenziali e di massimi sistemi.
Tra i plurimi interventi che si possono attuare, la proposizione che qui pongo alla base, limitata ma tendenzialmente espansiva, potrebbe chiamarsi attuazione del federalismo interno. Essa si compone di due aspetti: uno normativo, l’altro organizzativo
Sotto il profilo normativo si dovrebbe prevedere esplicitamente che “La Regione autonoma della Sardegna (ispira la propria legislazione e la propria azione politica ai principi del federalismo interno. La Regione) trasferisce a comuni e province le competenze e le materie considerate non essenziali per lo svolgimento delle funzioni di carattere regionale e non locale, quali la programmazione generale e la distribuzione delle risorse, comprese quelle economiche, materiali e di personale necessarie per lo svolgimento delle funzioni trasferite”. Altre possono essere comprese tra le funzioni che si pensa debbano necessariamente permanere in capo alla Regione, tra le quali temi come energia e trasporti non locali, antincendio, le grandi infrastrutture idriche, i boschi e le foreste compreso il nucleo regionale di vigilanza ambientale. La scelta dei temi da riservare alla Regione deve essere veramente ristretta per non vanificare il senso profondo della riforma. In tal modo non si verifica una “deminutio” dell’importanza della Regione, la quale può invece dedicarsi meglio ai grandi progetti di sviluppo.
Con successive leggi organizzative possono essere regolati i rapporti discendenti, ad esempio, compiti di assistenza e consultazione agli enti locali, compiti di controllo ed ispettivi sulla buona amministrazione, con fissazione di termini di esaurimento delle pratiche secondo una tempistica generale (nella codicistica usata in tutta l’Europa) e con possibilità di sostituzione dopo il primo richiamo nei casi di gravi ritardi, inadempienze, mancata spendita delle risorse di ogni natura.
L’indicazione di comuni e province non esclude affatto l’incentivazione delle aggregazioni dei comuni tra loro per scopi sia generali (come mettere insieme servizi e risorse) sia specifici (quali gestione dell’acqua, dell’elettricità, dei tributi, dei trasporti, eccetera). Dove ci sono, queste unioni in genere hanno dimostrato efficacia ed hanno potenziato i singoli soggetti che le compongono. Incentivando o salvaguardando le iniziative locali, anche consorziali, si fanno operazioni in pieno vantaggio che devono essere incoraggiate.
Il concetto generale del federalismo interno è che si deve trattare di trasferimento e non di delega, come invece già previsto dal sostanzialmente inattuato art. 44 dello Statuto (“La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole agli enti locali o valendosi dei loro uffici”), e che esso sia il più ampio e generoso possibile. Esso ribalta il concetto della delega in favore di quello del trasferimento. Facilita l’operazione, anzi ne è in qualche modo logico presupposto, la previsione del comparto unico del personale degli enti locali. D’altra parte, lo stesso presidente Mattarella, parlando all’Assemblea dell’ANCI, ha detto che investire sui Comuni significa investire sul futuro.
Sul piano organizzativo, la Regione dovrebbe verificare con i sindacati le modalità di trasferimento del personale e la misura massima di controllo sulla produttività, non mancando lamentele contro la scarsa laboriosità in certi enti locali. Quindi dovrà dotarsi di un ufficio di monitoraggio, consulenza e sostegno, fino ad eventuale sostituzione in caso di gravi inadempienze. Ciò va detto tenendo ben presente che ci sono comuni e sindaci, che sono la maggioranza, i quali svolgono il loro prezioso lavoro con efficienza e soddisfazione dei cittadini, anche per il rapporto diretto e la consultazione che stabiliscono.
Questo fondamentale orientamento che riavvicinerebbe i cittadini e le comunità alla politica, anche costituendo fonte di autonomia e di provvista nuova ed equitativa di risorse per il lavoro locale, a mio giudizio dovrebbe costituire il fine sotteso a tutta la generalità della riforma.
Mi sia consentito richiamare al proposito uno dei punti della mia esperienza di governo. Facemmo approvare una legge che stanziava cinquecento miliardi di lire in dieci anni a favore dei piccoli comuni. Essa si dimostrò un ottimo moltiplicatore delle risorse stanziate. Non solo perché tanti piccoli paesini dispersi e negletti riacquistarono orgoglio dando luogo ad importanti interventi di arredo urbano, fognario, di rifacimento del manto stradale per lo più con materiale del luogo; ma anche e soprattutto perché ci fu nuovo lavoro per le maestranze locali, compreso il piccolo indotto (trasporto, scalpellini, piastrellisti, eccetera).
3. La partecipazione deliberativa.
Mi scuso se mi soffermerò un po’ di più su questo tema perché poco conosciuto (seppur non manchino esperienze molteplici di diversa natura e in differenti Paesi). Ma a mio giudizio appare di tale importanza che potrebbe lanciare la Sardegna in un’orbita tanto innovativa quanto generativa. Peraltro, a mio giudizio è di consequenziale oggetto di attenzione dopo quanto detto nel paragrafo precedente.
La democrazia è esposta al rischio di grave malattia, mentre essa è indispensabile per il presidio delle istituzioni ed è fondamentale per i diritti dei cittadini; tanto più nell’era delle grandi trasformazioni culturali, sociali ed ambientali determinate dalla rivoluzione tecnologica e della IA, dagli stravolgimenti climatici. dalle ricchezze infinite e grandi povertà, dagli squilibri territoriali e dai processi di desertificazione umana di intere aree territoriali.
Non dobbiamo nasconderci che da noi la partecipazione deliberativa può essere di meno facile applicazione perché si tratta anche di superare un certo tradizionale spirito individualista dei Sardi; ma bisogna ugualmente procedere perché i tempi man mano cambiano, anche col supporto culturale che la Regione rinnovata potrebbe organizzare, e qualche aspetto non negativo può avere la globalizzazione.
Quello che di seguito si presenta e propone è già stato innanzi tutto oggetto di applicazione in vari Paesi e in diversi modi che succintamente si esporranno. Mi sia consentito, rivolgendomi a persone di cultura della Commissione, fare anche qualche riferimento scientifico. Dirò così che la rilevanza assunta dalle tante esperienze di partecipazione deliberativa in giro per il mondo ne ha fatto costituire oggetto di attenzione e di categorizzazione giuridica e sociologica di alto livello di teoria politica, con tanti illustri Autori (che qui non cito per brevità) che hanno speso la loro scienza giuridica e politica a studiare ed esporre in maniera sistemica la teoria stessa. Basti citare per tutti l’apprezzato studioso Umberto Allegretti, un sardo illustre.
Ho già richiamato che preoccupazione costante e crescente di Stati ed istituzioni politiche è l’allontanamento, e quasi la disaffezione, dei cittadini verso la politica, perché la considerano chiusa in sé stessa nonché luogo ove le decisioni assunte appaiono già preconfezionate da una ristretta cerchia di soggetti e senza un minimo di interlocuzione dei cittadini. Questo in contrasto con l’importantissimo, quanto poco conosciuto, precetto del secondo comma dell’art. 4 della Costituzione Italiana, che per comodità qui richiamo: “Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”. Dovere che comprende certamente quello del voto, ma non può ridursi ad esso soprattutto nelle questioni di maggiore importanza. Ma come si fa ad esigere o a magnificare quel precetto se è la stessa politica a non favorirne la possibilità di adempimento?
La soluzione qui ipotizzata va sicuramente nel senso dell’ampliamento degli spazi di democrazia (sempre più ristretti nel mondo) attraverso la partecipazione politica deliberativa, anche come antidoto proprio alle autocrazie (piccole o grandi che siano; comunali, regionali, nazionali, internazionali, planetarie).
La prima sperimentazione è avvenuta fin dal 1989 nella città di Porto Alegre, ove si è instaurata la prassi della consultazione popolare in vista del bilancio (bilancio partecipativo). Questa prassi ha consentito quasi di eliminare gli squilibri economico-sociali tra i 12 quartieri della città.
Le consensus conferences vengono attivate su temi tecnico-scientifici che hanno una portata sociale controversa talora anche tra gli stessi scienziati (cambiamenti climatici, energie alternative, eccetera).
I sondaggi deliberativi hanno lo scopo di vedere come cittadini comuni, sorteggiati casualmente, modificano le loro opinioni dopo aver ricevuto informazioni su un problema di carattere pubblico ed averne discusso con esperti. Tali deliberative polling coinvolgono dalle 200 alle 600 persone e si svolgono di regola nel corso di un fine settimana.
Altri citano l’appreciative inquiry come metodo di diagnosi che privilegia l’intelligenza collettiva e il world cafè come metodo che si traduce in una discussione libera e in autogestione, guidata da alcune domande di riferimento, in piccoli gruppi di 4/5 persone sedute attorno ad un tavolino.
Per qualche Autore “le diverse forme di democrazia deliberativa (bilanci partecipativi, giurie cittadine, town meeting, dibattiti pubblici, ecc.) costituiscono “dei mezzi di lotta al privilegio e di giustizia sociale, poiché costringono le oligarchie alla discussione e a perseguire finalità redistributive delle risorse”.
In definitiva, secondo Allegretti, viste le numerose specifiche esperienze verificatesi in molti Stati e la loro analisi in termini scientifici, esse comportano l’esigenza dell’individuazione e della distinzione tra democrazia partecipativa e partecipazione deliberativa. La forma deliberativa ispira l’invenzione di procedure di dibattito, come quelle elencate. Ciò accade, ad esempio, per il débat public, nel quale pure la vincolatività della decisione è esclusa per principio.
In generale, è condiviso comunque il fatto che le varie forme di partecipazione deliberativa non abbiano effetti decisionali giacché chi decide è il potere pubblico. Ma esse hanno il doppio vantaggio di imporre ai decisori la conoscenza dell’opinione dei cittadini e a questi di consentire di dire la loro opinione su fatti rilevanti per la collettività, aumentandone così il riavvicinamento alla politica.
Si potrebbe, così, pensare ad una formula statutaria che dica più o meno “La Regione, le Province e i Comuni (ispirano la loro azione legislativa e di governo al principio della partecipazione deliberativa). Ogni anno, in prossimità dell’approvazione del bilancio, convocano assemblee di cittadini. (La Regione li riunisce presso ogni capoluogo di provincia). Parimenti gli Enti Locali sardi durante ogni anno solare sono tenuti ad organizzare due altre sessioni (un’altra sessione) di partecipazione deliberativa su argomenti di particolare interesse generale”.
Certo, si tratta di un percorso di non immediata percezione ed attuazione che necessita di tempi, ma bisognerebbe comunque puntare su esso per una cittadinanza più matura.
4. Le riforme di sistema.
Dico subito che la lodevole iniziativa del Consiglio regionale di rivedere-attualizzare la legge statutaria mi trova vicino alle considerazioni svolte organicamente dalla Scuola di cultura politica Francesco Cocco, trasfuse in atti dell’omonimo convegno oltre che in proposte di legge presentate nel Consiglio regionale. Ciò mi eviterà di essere ripetitivo inducendomi solo ad alcune considerazioni generali.
Vorrei mettere l’accento su due aspetti, che diventano complementari e possono-debbono essere fatti diventare coordinati e convergenti per favorire la partecipazione dei cittadini all’attività politica, verso la quale finora si è cercato di orientare questo contributo. Essi riguardano la forma di elezione del presidente (diretta o di secondo grado, come per il governo nazionale) e la legge elettorale.
Sulla scelta della forma di governo, ricordo che la mia esperienza di presidente è stata la penultima prima dell’elezione diretta del Presidente. Essa è stata piuttosto travagliata per diverse crisi consiliari. Esse non hanno impedito di ottenere buoni risultati in tema di invasi, raddoppio della spesa regionale, crescita di tutti i settori (artigianato, turismo e agricoltura, che ha visto raddoppiare la produzione lorda vendibile), aumento del PIL regionale del 4,8 tra il 1996-’98 (che lo ha portato oltre il 75% del PIL medio delle regioni europee), 27.000 occupati in più (tutto documentato da SVIMEZ), ed altro ancora. Ma hanno pesato negativamente in termini di immagine dell’istituzione. Il limite a siffatte condotte dovrebbe essere innanzi tutto interno e politico perché chi lo attua dovrebbe prevedere che possa avere conseguenze negative sul consenso dei cittadini alle elezioni successive.
Tali difficoltà sembrerebbero evocare l’elezione diretta del presidente. E tuttavia non sono per principio per il sistema presidenzialista, che finisce per mettere l’Assemblea elettiva in certo senso dipendente dal presidente eletto seguendone le sorti. Con una legge proporzionale e l’elezione di secondo grado, a garanzia della stabilità si potrebbe pensare all’istituto della “sfiducia costruttiva” che potrebbe poter essere utilizzato per una sola volta nel corso della legislatura.
E tuttavia prendo atto che allo stato non sia possibile escludere l’elezione diretta, con un premio di maggioranza considerato ineludibile dalla Corte Costituzionale, benché sia la maggioranza che deve essere in grado di garantire la “stabilità” (o governabilità). Anche se bisogna essere consapevoli che il premio di maggioranza entra in conflitto con il principio di eguaglianza del voto degli elettori.
E tuttavia, pur partendo dall’ipotesi presidenzialista, voglio rimarcare che sono necessari e possibili vigorosi correttivi nel senso che sia favorita la rappresentanza che riavvicini i cittadini alla politica e non la loro separazione-astensione. Ad esempio, occorre aumentare di molto il pluralismo togliendo sbarramenti inaccessibili che scoraggiano chi pensa di avere proposte e propositi buoni ma non li presenta nella competizione elettorale perché pensa che probabilmente non otterranno un’irraggiungibile percentuale.
La legge elettorale regionale attuale “esclude dalla rappresentanza decine di migliaia di sardi e lo fa dal 2014. È una legge che cancella le differenze, che non favorisce l’ingresso tendenzialmente paritario delle donne nel Consiglio regionale, che non rappresenta i territori e le culture marginali. Abbiamo bisogno di una legge elettorale più democratica che risponda alle peculiarità politiche dell’isola, che sappia dare a tutti la stessa forza di voto”. Lo ha spiegato il portavoce di una delle associazioni e realtà politiche che si sono messe insieme per fare una proposta di modifica delle norme che regolano l’elezione del presidente e del Consiglio regionale nell’Isola.
Un sistema elettorale più equo, partecipato e rappresentativo della pluralità dell’isola è, inoltre, l’obiettivo del documento presentato dal coordinamento politico e culturale “Ricostruiamo la democrazia sarda”, frutto di assemblee e incontri nei territori.
Concentrazione o pluralità? Governabilità o ricerca del consenso volta per volta? Messo così il dilemma è improponibile, perché ci sono correttivi all’assolutezza delle posizioni. Un certo premio di governabilità è ipotizzabile, si è detto; ma senza deprimere oltre ogni limite la rappresentanza. Così pure occorre garantire con effettività la rappresentanza di genere; i modi sono diversi: uno potrebbe essere elevare a tre alternate le preferenze da esprimere obbligatoriamente, come è possibile nelle elezioni europee. Del pari, un vigoroso abbassamento della soglia di eleggibilità (ad esempio, il 2-3%) aumenterebbe la ricchezza delle voci senza essere di ostacolo alla governabilità sotto l’ombrello presidenzialista.
Non mi voglio dilungare ulteriormente. Piuttosto mi pare utile ribadire il significato di fondo di queste proposizioni rappresentato dalla massima espansione della rappresentatività e del pluralismo, anche con l’abbassamento della soglia di accesso e la garanzia della presenza di almeno un consigliere di genere femminile per gruppo.
Con ossequio.
Cagliari, 3 dicembre 2025.
Federico Palomba, già presidente della Regione Sarda
Considerazioni su ipotesi di modifiche dello Statuto sardo (legge statutaria) (di Federico Palomba)
Pubblichiamo con il rilievo dovuto il contributo dell’Avv. Federico Palomba inviato alla Commissione speciale per la modifica dello Statuto sardo presieduta dal Presidente del Consiglio Regionale, On.le Piero Comandini.
Federico Palomba è stato Presidente della Giunta regionale dal 1994 al 1999 e successivamente membro del Parlamento italiano che continua a partecipare attivamente al dibattito politico culturale sardo.
Si tratta di un intervento innovativo e ricco di contenuto, caratterizzato da una visione della nostra regione ancorata al federalismo interno, con particolare attenzione alla democrazia partecipativa e soprattutto deliberativa e un approfondimento delle riforme strutturali.
Tali temi e l’approccio sviluppato nell’intervento sono ampiamente condivisi dalla Scuola di cultura politica Francesco Cocco.
All’on. Presidente del Consiglio Regionale della Sardegna
All’on. Commissione Speciale per la modifica dello Statuto sardo
Considerazioni su ipotesi di modifiche dello Statuto sardo (legge statutaria)
1. Premessa. Innanzi tutto ringrazio il Presidente del Consiglio Regionale, la Commissione speciale e l’intera Assemblea per avermi chiamato ad esprimere un’opinione circa la modifica dello Statuto Sardo.
Mi scuso preventivamente se le mie considerazioni sono presentate per iscritto e non di persona e se non saranno così estese come avrebbero consentito mie migliori condizioni di salute. Peraltro, non potrò esaminare tutti gli aspetti richiamati nell’art. 15 dello Statuto, non solo perché alcuni mi paiono di non maggiore importanza di altri, ma soprattutto perché mi sembra doveroso rimarcare specialmente alcuni aspetti di fondo che, a mio giudizio, devono essere base e obiettivo della riforma e che penso saranno stati e saranno poco presi in esame. Il mio contributo sarà, quindi, limitato e mirato.
Ometterò, dunque, di trattare temi pur di grande importanza come i rapporti con lo Stato e la difesa dell’autonomia anche contro ipotesi di autonomia differenziata, sempre in agguato, sui quali penso che altri interverranno o saranno intervenuti diffusamente; così come tratterò solo sommariamente temi di riforme di sistema, come il presidenzialismo. Ciò perché ritengo utile soffermarmi sui punti della rappresentanza e della partecipazione dei cittadini alla vita politica e pubblica.
2. Attuare il federalismo interno. Credo che dunque la riforma potrebbe e dovrebbe rappresentare l’occasione per l’impostazione di una revisione statutaria che favorisca il riavvicinamento dei cittadini alla partecipazione politica. Oggi uno dei problemi di maggiore preoccupazione è costituito dal loro allontanamento dalle sedi e dalle occasioni nelle quali esso è chiamato ad esprimere le sue scelte politiche. Il crescente astensionismo pone in forte crisi il principio della rappresentatività, essendo gli eletti espressione di un numero sempre più esiguo di potenziali elettori. La loro legittimazione al governo è così viepiù meno autorevole.
Inoltre, bisogna tener presente il problema del grave spopolamento di diverse aree e della continua riduzione della popolazione residente, comunque sempre più anziana. Ancora, occorre porre urgentemente in atto forme equitative che eliminino o riducano fortemente le condizioni di squilibrio economico e sociale, tuttora molto marcate, tra i diversi territori, quasi a segnare differenti modi di essere sud nel sud dell’Isola. Basta verificare i pil dei diversi territori per trovare una conferma alle disuguaglianze. Tutto ciò tenendo costantemente presenti i problemi della popolazione anziana e di quella giovane, che appaiono più in sofferenza di quella intermedia.
Di modo che sarebbe opportuno orientarsi verso forme di modifica che non riguardino solo l’interno del testo statutario ma che riflettano all’esterno i loro effetti, creando o rigenerando attrattività verso i cittadini e ridando speranze. Dunque, anche la macro-ingegneria statutaria dovrebbe avere come riferimento il riverbero degli effetti sulla popolazione sarda e non restare chiusa all’interno di formule autoreferenziali e di massimi sistemi.
Tra i plurimi interventi che si possono attuare, la proposizione che qui pongo alla base, limitata ma tendenzialmente espansiva, potrebbe chiamarsi attuazione del federalismo interno. Essa si compone di due aspetti: uno normativo, l’altro organizzativo
Sotto il profilo normativo si dovrebbe prevedere esplicitamente che “La Regione autonoma della Sardegna (ispira la propria legislazione e la propria azione politica ai principi del federalismo interno. La Regione) trasferisce a comuni e province le competenze e le materie considerate non essenziali per lo svolgimento delle funzioni di carattere regionale e non locale, quali la programmazione generale e la distribuzione delle risorse, comprese quelle economiche, materiali e di personale necessarie per lo svolgimento delle funzioni trasferite”. Altre possono essere comprese tra le funzioni che si pensa debbano necessariamente permanere in capo alla Regione, tra le quali temi come energia e trasporti non locali, antincendio, le grandi infrastrutture idriche, i boschi e le foreste compreso il nucleo regionale di vigilanza ambientale. La scelta dei temi da riservare alla Regione deve essere veramente ristretta per non vanificare il senso profondo della riforma. In tal modo non si verifica una “deminutio” dell’importanza della Regione, la quale può invece dedicarsi meglio ai grandi progetti di sviluppo.
Con successive leggi organizzative possono essere regolati i rapporti discendenti, ad esempio, compiti di assistenza e consultazione agli enti locali, compiti di controllo ed ispettivi sulla buona amministrazione, con fissazione di termini di esaurimento delle pratiche secondo una tempistica generale (nella codicistica usata in tutta l’Europa) e con possibilità di sostituzione dopo il primo richiamo nei casi di gravi ritardi, inadempienze, mancata spendita delle risorse di ogni natura.
L’indicazione di comuni e province non esclude affatto l’incentivazione delle aggregazioni dei comuni tra loro per scopi sia generali (come mettere insieme servizi e risorse) sia specifici (quali gestione dell’acqua, dell’elettricità, dei tributi, dei trasporti, eccetera). Dove ci sono, queste unioni in genere hanno dimostrato efficacia ed hanno potenziato i singoli soggetti che le compongono. Incentivando o salvaguardando le iniziative locali, anche consorziali, si fanno operazioni in pieno vantaggio che devono essere incoraggiate.
Il concetto generale del federalismo interno è che si deve trattare di trasferimento e non di delega, come invece già previsto dal sostanzialmente inattuato art. 44 dello Statuto (“La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole agli enti locali o valendosi dei loro uffici”), e che esso sia il più ampio e generoso possibile. Esso ribalta il concetto della delega in favore di quello del trasferimento. Facilita l’operazione, anzi ne è in qualche modo logico presupposto, la previsione del comparto unico del personale degli enti locali. D’altra parte, lo stesso presidente Mattarella, parlando all’Assemblea dell’ANCI, ha detto che investire sui Comuni significa investire sul futuro.
Sul piano organizzativo, la Regione dovrebbe verificare con i sindacati le modalità di trasferimento del personale e la misura massima di controllo sulla produttività, non mancando lamentele contro la scarsa laboriosità in certi enti locali. Quindi dovrà dotarsi di un ufficio di monitoraggio, consulenza e sostegno, fino ad eventuale sostituzione in caso di gravi inadempienze. Ciò va detto tenendo ben presente che ci sono comuni e sindaci, che sono la maggioranza, i quali svolgono il loro prezioso lavoro con efficienza e soddisfazione dei cittadini, anche per il rapporto diretto e la consultazione che stabiliscono.
Questo fondamentale orientamento che riavvicinerebbe i cittadini e le comunità alla politica, anche costituendo fonte di autonomia e di provvista nuova ed equitativa di risorse per il lavoro locale, a mio giudizio dovrebbe costituire il fine sotteso a tutta la generalità della riforma.
Mi sia consentito richiamare al proposito uno dei punti della mia esperienza di governo. Facemmo approvare una legge che stanziava cinquecento miliardi di lire in dieci anni a favore dei piccoli comuni. Essa si dimostrò un ottimo moltiplicatore delle risorse stanziate. Non solo perché tanti piccoli paesini dispersi e negletti riacquistarono orgoglio dando luogo ad importanti interventi di arredo urbano, fognario, di rifacimento del manto stradale per lo più con materiale del luogo; ma anche e soprattutto perché ci fu nuovo lavoro per le maestranze locali, compreso il piccolo indotto (trasporto, scalpellini, piastrellisti, eccetera).
3. La partecipazione deliberativa.
Mi scuso se mi soffermerò un po’ di più su questo tema perché poco conosciuto (seppur non manchino esperienze molteplici di diversa natura e in differenti Paesi). Ma a mio giudizio appare di tale importanza che potrebbe lanciare la Sardegna in un’orbita tanto innovativa quanto generativa. Peraltro, a mio giudizio è di consequenziale oggetto di attenzione dopo quanto detto nel paragrafo precedente.
La democrazia è esposta al rischio di grave malattia, mentre essa è indispensabile per il presidio delle istituzioni ed è fondamentale per i diritti dei cittadini; tanto più nell’era delle grandi trasformazioni culturali, sociali ed ambientali determinate dalla rivoluzione tecnologica e della IA, dagli stravolgimenti climatici. dalle ricchezze infinite e grandi povertà, dagli squilibri territoriali e dai processi di desertificazione umana di intere aree territoriali.
Non dobbiamo nasconderci che da noi la partecipazione deliberativa può essere di meno facile applicazione perché si tratta anche di superare un certo tradizionale spirito individualista dei Sardi; ma bisogna ugualmente procedere perché i tempi man mano cambiano, anche col supporto culturale che la Regione rinnovata potrebbe organizzare, e qualche aspetto non negativo può avere la globalizzazione.
Quello che di seguito si presenta e propone è già stato innanzi tutto oggetto di applicazione in vari Paesi e in diversi modi che succintamente si esporranno. Mi sia consentito, rivolgendomi a persone di cultura della Commissione, fare anche qualche riferimento scientifico. Dirò così che la rilevanza assunta dalle tante esperienze di partecipazione deliberativa in giro per il mondo ne ha fatto costituire oggetto di attenzione e di categorizzazione giuridica e sociologica di alto livello di teoria politica, con tanti illustri Autori (che qui non cito per brevità) che hanno speso la loro scienza giuridica e politica a studiare ed esporre in maniera sistemica la teoria stessa. Basti citare per tutti l’apprezzato studioso Umberto Allegretti, un sardo illustre.
Ho già richiamato che preoccupazione costante e crescente di Stati ed istituzioni politiche è l’allontanamento, e quasi la disaffezione, dei cittadini verso la politica, perché la considerano chiusa in sé stessa nonché luogo ove le decisioni assunte appaiono già preconfezionate da una ristretta cerchia di soggetti e senza un minimo di interlocuzione dei cittadini. Questo in contrasto con l’importantissimo, quanto poco conosciuto, precetto del secondo comma dell’art. 4 della Costituzione Italiana, che per comodità qui richiamo: “Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”. Dovere che comprende certamente quello del voto, ma non può ridursi ad esso soprattutto nelle questioni di maggiore importanza. Ma come si fa ad esigere o a magnificare quel precetto se è la stessa politica a non favorirne la possibilità di adempimento?
La soluzione qui ipotizzata va sicuramente nel senso dell’ampliamento degli spazi di democrazia (sempre più ristretti nel mondo) attraverso la partecipazione politica deliberativa, anche come antidoto proprio alle autocrazie (piccole o grandi che siano; comunali, regionali, nazionali, internazionali, planetarie).
La prima sperimentazione è avvenuta fin dal 1989 nella città di Porto Alegre, ove si è instaurata la prassi della consultazione popolare in vista del bilancio (bilancio partecipativo). Questa prassi ha consentito quasi di eliminare gli squilibri economico-sociali tra i 12 quartieri della città.
Le consensus conferences vengono attivate su temi tecnico-scientifici che hanno una portata sociale controversa talora anche tra gli stessi scienziati (cambiamenti climatici, energie alternative, eccetera).
I sondaggi deliberativi hanno lo scopo di vedere come cittadini comuni, sorteggiati casualmente, modificano le loro opinioni dopo aver ricevuto informazioni su un problema di carattere pubblico ed averne discusso con esperti. Tali deliberative polling coinvolgono dalle 200 alle 600 persone e si svolgono di regola nel corso di un fine settimana.
Altri citano l’appreciative inquiry come metodo di diagnosi che privilegia l’intelligenza collettiva e il world cafè come metodo che si traduce in una discussione libera e in autogestione, guidata da alcune domande di riferimento, in piccoli gruppi di 4/5 persone sedute attorno ad un tavolino.
Per qualche Autore “le diverse forme di democrazia deliberativa (bilanci partecipativi, giurie cittadine, town meeting, dibattiti pubblici, ecc.) costituiscono “dei mezzi di lotta al privilegio e di giustizia sociale, poiché costringono le oligarchie alla discussione e a perseguire finalità redistributive delle risorse”.
In definitiva, secondo Allegretti, viste le numerose specifiche esperienze verificatesi in molti Stati e la loro analisi in termini scientifici, esse comportano l’esigenza dell’individuazione e della distinzione tra democrazia partecipativa e partecipazione deliberativa. La forma deliberativa ispira l’invenzione di procedure di dibattito, come quelle elencate. Ciò accade, ad esempio, per il débat public, nel quale pure la vincolatività della decisione è esclusa per principio.
In generale, è condiviso comunque il fatto che le varie forme di partecipazione deliberativa non abbiano effetti decisionali giacché chi decide è il potere pubblico. Ma esse hanno il doppio vantaggio di imporre ai decisori la conoscenza dell’opinione dei cittadini e a questi di consentire di dire la loro opinione su fatti rilevanti per la collettività, aumentandone così il riavvicinamento alla politica.
Si potrebbe, così, pensare ad una formula statutaria che dica più o meno “La Regione, le Province e i Comuni (ispirano la loro azione legislativa e di governo al principio della partecipazione deliberativa). Ogni anno, in prossimità dell’approvazione del bilancio, convocano assemblee di cittadini. (La Regione li riunisce presso ogni capoluogo di provincia). Parimenti gli Enti Locali sardi durante ogni anno solare sono tenuti ad organizzare due altre sessioni (un’altra sessione) di partecipazione deliberativa su argomenti di particolare interesse generale”.
Certo, si tratta di un percorso di non immediata percezione ed attuazione che necessita di tempi, ma bisognerebbe comunque puntare su esso per una cittadinanza più matura.
4. Le riforme di sistema.
Dico subito che la lodevole iniziativa del Consiglio regionale di rivedere-attualizzare la legge statutaria mi trova vicino alle considerazioni svolte organicamente dalla Scuola di cultura politica Francesco Cocco, trasfuse in atti dell’omonimo convegno oltre che in proposte di legge presentate nel Consiglio regionale. Ciò mi eviterà di essere ripetitivo inducendomi solo ad alcune considerazioni generali.
Vorrei mettere l’accento su due aspetti, che diventano complementari e possono-debbono essere fatti diventare coordinati e convergenti per favorire la partecipazione dei cittadini all’attività politica, verso la quale finora si è cercato di orientare questo contributo. Essi riguardano la forma di elezione del presidente (diretta o di secondo grado, come per il governo nazionale) e la legge elettorale.
Sulla scelta della forma di governo, ricordo che la mia esperienza di presidente è stata la penultima prima dell’elezione diretta del Presidente. Essa è stata piuttosto travagliata per diverse crisi consiliari. Esse non hanno impedito di ottenere buoni risultati in tema di invasi, raddoppio della spesa regionale, crescita di tutti i settori (artigianato, turismo e agricoltura, che ha visto raddoppiare la produzione lorda vendibile), aumento del PIL regionale del 4,8 tra il 1996-’98 (che lo ha portato oltre il 75% del PIL medio delle regioni europee), 27.000 occupati in più (tutto documentato da SVIMEZ), ed altro ancora. Ma hanno pesato negativamente in termini di immagine dell’istituzione. Il limite a siffatte condotte dovrebbe essere innanzi tutto interno e politico perché chi lo attua dovrebbe prevedere che possa avere conseguenze negative sul consenso dei cittadini alle elezioni successive.
Tali difficoltà sembrerebbero evocare l’elezione diretta del presidente. E tuttavia non sono per principio per il sistema presidenzialista, che finisce per mettere l’Assemblea elettiva in certo senso dipendente dal presidente eletto seguendone le sorti. Con una legge proporzionale e l’elezione di secondo grado, a garanzia della stabilità si potrebbe pensare all’istituto della “sfiducia costruttiva” che potrebbe poter essere utilizzato per una sola volta nel corso della legislatura.
E tuttavia prendo atto che allo stato non sia possibile escludere l’elezione diretta, con un premio di maggioranza considerato ineludibile dalla Corte Costituzionale, benché sia la maggioranza che deve essere in grado di garantire la “stabilità” (o governabilità). Anche se bisogna essere consapevoli che il premio di maggioranza entra in conflitto con il principio di eguaglianza del voto degli elettori.
E tuttavia, pur partendo dall’ipotesi presidenzialista, voglio rimarcare che sono necessari e possibili vigorosi correttivi nel senso che sia favorita la rappresentanza che riavvicini i cittadini alla politica e non la loro separazione-astensione. Ad esempio, occorre aumentare di molto il pluralismo togliendo sbarramenti inaccessibili che scoraggiano chi pensa di avere proposte e propositi buoni ma non li presenta nella competizione elettorale perché pensa che probabilmente non otterranno un’irraggiungibile percentuale.
La legge elettorale regionale attuale “esclude dalla rappresentanza decine di migliaia di sardi e lo fa dal 2014. È una legge che cancella le differenze, che non favorisce l’ingresso tendenzialmente paritario delle donne nel Consiglio regionale, che non rappresenta i territori e le culture marginali. Abbiamo bisogno di una legge elettorale più democratica che risponda alle peculiarità politiche dell’isola, che sappia dare a tutti la stessa forza di voto”. Lo ha spiegato il portavoce di una delle associazioni e realtà politiche che si sono messe insieme per fare una proposta di modifica delle norme che regolano l’elezione del presidente e del Consiglio regionale nell’Isola.
Un sistema elettorale più equo, partecipato e rappresentativo della pluralità dell’isola è, inoltre, l’obiettivo del documento presentato dal coordinamento politico e culturale “Ricostruiamo la democrazia sarda”, frutto di assemblee e incontri nei territori.
Concentrazione o pluralità? Governabilità o ricerca del consenso volta per volta? Messo così il dilemma è improponibile, perché ci sono correttivi all’assolutezza delle posizioni. Un certo premio di governabilità è ipotizzabile, si è detto; ma senza deprimere oltre ogni limite la rappresentanza. Così pure occorre garantire con effettività la rappresentanza di genere; i modi sono diversi: uno potrebbe essere elevare a tre alternate le preferenze da esprimere obbligatoriamente, come è possibile nelle elezioni europee. Del pari, un vigoroso abbassamento della soglia di eleggibilità (ad esempio, il 2-3%) aumenterebbe la ricchezza delle voci senza essere di ostacolo alla governabilità sotto l’ombrello presidenzialista.
Non mi voglio dilungare ulteriormente. Piuttosto mi pare utile ribadire il significato di fondo di queste proposizioni rappresentato dalla massima espansione della rappresentatività e del pluralismo, anche con l’abbassamento della soglia di accesso e la garanzia della presenza di almeno un consigliere di genere femminile per gruppo.
Con ossequio.
Cagliari, 3 dicembre 2025.
Federico Palomba, già presidente della Regione Sarda
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Redazione Scuola